[정책학] 정책결정의 권력모형 1

Ⅰ. 권력 모형의 의의

정책 결정을 보는 관점은 크게 둘로 나누어 볼 수 있다. 

 1) 하나는 정책 결정을 설정된 정책목표를 가장 잘 달성할 수 있는 정책 수단을 선택하는 기술적 결정으로 보는 것으로 정책 결정이 권력적 요소가 배제된 합리적이고 분석적인 노력의 산출로서, 일정한 정책목표를 달성하는 최선의 정책대안을 탐색하고 선택하는데 필요한 전문성에 따라서 정책의 내용이 결정되는 것이다. 
 

2) 둘째는 서로 대립하는 다양한 이해관계와 선호를 가진 사람들에 의하여 이루어지는 정치적 결정으로 보는 것으로 정책 결정을 정책참여자의 정치적인 게임의 산물로서 보는 것이다. 정치적인 자원 또는 권력의 크기에 따라 우월한 정치권력을 가진 참여자의 의도대로 정책의 내용이 결정된다는 입장이다.

 정책학의 목적은 바람직한 정책을 결정하고 집행하는데 필요한 지식을 제공하여 정책 과정의 합리화를 도모하는 것이다. 이를 위해서는 정책 과정이 현실적으로 왜 비합리적으로 되는지를 이해할 필요가 있다. 정책 결정이 정책 과정에 참여하는 참여자가 가진 정치적 자원을 바탕으로 한 상호작용에 의해 이루어진다고 보는 정책 결정 모형을 권력 모형이라고 한다.

권력 모형은 두 가지의 특성에 따라 분류할 수 있음.

 1) 첫째, 정책 과정에 참여하여 주도적인 정책결정권을 행사하는 세력이 공식적인 권한을 가진 정부에 있는가 아니면 민간부문에 있는가 하는 구분이다.
 - 정부에 있다고 보는 대표적인 결정 모형은 조합주의론 중 국가 조합주의. 
 - 민간에 있다고 보는 입장은 국가의 소극적인 역할을 가정하는 이익집단론, 다원 주의론.
 - 신다원주의론, 하위 정부론, 정책네트워크(이슈 네트워크) 모형은 공식적인 권한을 가진 정부부문과 민간부문이 비교적 동등하게 정책 권한을 공유한다.
 2) 정책 과정의 참여 범위가 소수에 의해 이루어지는가 아닌가를 분류한다. 
 - 소수 지배를 가정하는 모형은 엘리트론이며, 국가 조합주의 모형도 비교적 소수의 참여자를 가정하며 자본가 계급의 지배를 주장하는 신마르크스주의로 상대적으로 소수 참여를 가정한다.
 - 다원주의론과 신다원 주의론, 사회 조합주의 모형, 하위 정부 모형들은 정책 과정에 참여하는 세력이 매우 다양하고 광범위하다.

 

 

Ⅱ. 엘리트 이론(고전적 엘리트 이론과 신엘리트 이론)

 엘리트론은 정책 과정에 참여하는 세력이 특정 소수에 국한되고 이들에 의하여 국가의 정책이 좌우되는 것이다.

1. 고전적 엘리트론

 어느 조직체나 어떠한 사회에서도 집단이 구성되면 거기에는 소수의 엘리트에 의한 지배체제, 즉 과두지배체제가 필연적으로 대두될 수밖에 없다는 소위 과도 지배의 철칙론이다.

 1) 고전적 엘리트론자의 주장

 - 엘리트는 창조적인 능력을 갖춘 소수, 책임과 사명, 그리고 능력의 세 가지 요소를 가지고 있는 지도적 인사를 의미한다. 소수의 엘리트가 한 사회를 지배하고 다수 대중은 이들 엘리트의 의사에 따른다
 - 엘리트는 동질적이고 폐쇄적이어서 집단의식과 응집성이 강하고 단결되어 있다.
 - 엘리트들은 자율적이며 다른 계층에 대해 책임을 지지 않는다. 중요한 정치적 문제는 대중의 이익이나 사회 전체의 이익과는 상관없이 자신들의 이해관계를 고려하여 해결한다.

2) 1950년대 미국의 엘리트론

 - 밀즈(C. W. Mills) : 권력엘리트는 정치적으로 중요한 기관이나 조직 (정부, 군, 기업체)의 지도자라고 주장하고, 인간의 운명을 결정하는 중요한 문제는 일반 대중이 거론하거나 결정하지 않는다. 밀즈가 주장하는 미국 사회의 권력 엘리트는 거대 기업체의 간부, 군 장성, 정치집단의 정치가 등 세 영역에서 최고 정상에 있는 사람으로 구성된다.

2. 신엘리트론

 Dahl : 중요한 정책 결정에 참여한 지도자의 영향력 및 그들 간의 갈등,타협을 밝혀내어 엘리트의 다원성과 대중의 간접적 영향을 주장하였다. 단순한 명성에 의하여 엘리트의 권력 행사를 파악하려 한 방법보다는 정책 결정 과정에 대한 분석을 하여 발전시켰다. 그러나 신엘리트론에서는 Dahl의 분석이 하나의 중요한 사실을 배제하였다고 주장한다.

 1) 신엘리트론자들이 보는 정치권력은 두 가지 얼굴을 가진다.

 - 밝은 얼굴 : 정책문제를 해결하기 위하여 정책 결정에서 영향력을 행사한다.
 - 어두운 얼굴 : 정책 결정 과정에 선행하는 정책 문제의 채택 과정에서 영향력을 행사한다는 것이다.  
 - 엘리트는 안전한 이슈만을 논의하고 불리한 문제는 거론조차 못 하게 하는 것을 무의사결정 (Non-decisionmaking)이라고 부르는데 정책 문제의 채택 과정에서 엘리트가 권력을 비밀리에 행사하는 것을 의미한다.
 - 무의사결정

 (1) 정책 문제 채택 과정에서 기존 세력에 도전하는 요구는 정책 문제화하지 않고 억압한다.

 (2) 정책 결정과 집행과정에서도 고려되는 정책대안의 범위나 내용을 한정한다․

 (3) 여기에서 실패한 경우는 집행과정에서 집행을 저지하기 위하여 예산이나 인력을 최소화한다.

 신엘리트론과 고전적 엘리트 이론은 정치권력이 없는 일반 대중이나 약자의 이익과 의견을 무시한다는 점에서 동일하다.