[정책학] 정책결정의 권력모형 2

Ⅲ. 다원주의(다원론과 이익집단론, 신다원론 및 하위 정부론)

 1. 다원 주의론과 이익집단론

  다원 주의론은 소수의 엘리트가 정부의 모든 정책영역에서 지배적인 영향력을 행사한다는 엘리트론과 대비되는 이론으로 정부는 매우 소극적인 역할을 수행한다는 점을 전제로 한다.

 1) 이익집단론 : 다원주의 초기 이론을 제시한다.

 - 이익집단론은 이익집단의 요구에 따라 정책을 결정하고 집행하는 것이 가장 민주적이라고 주장한다.
 - 잠재 이익집단론(정책결정자가 잠재 집단을 염두에 두고 있기 때문에 소수의 특수이익에 지나치게 좌우되지 않는다는 것)과 중복 성원 때문에 가능하다고 주장한다.
  다원주의는 엘리트가 모든 정책영역에서 지배적인 권력을 행사하고 있지 않고 정책영역별로 영향력을 행사하는 엘리트가 각각 존재한다고 주장하며, 엘리트 집단 전체가 대중의 요구에 민감하게 움직여 엘리트 집단이 단합하여 자신의 이익을 극대화한다는 엘리트 이론을 부정. 엘리트는 사회적 배경도 다르고 영향을 미치는 정책분야도 다르기 때문에 엘리트 집단 전체로서의 응집력, 단결력이 약하고 상호 간의 갈등이 일어나기도 하여 이 때문에 대중에 호소하는 엘리트가 존재한다는 것이다.

 

 2) 집단 과정 이론과 다원적 권력 이론

 - 다원 주의론은 기본적으로 이익집단의 활동을 정책 과정의 중심으로 보는 집단 과정 이론과 지배 엘리트에 대한 대안적 권력 이론으로서 다원적 권력이론으로 구분한다.
 - 집단 과정 이론은 정치과정의 핵심이 이익집단의 활동이며 정책이란 결국 다양한 이익집단들 간의 경쟁과 타협의 산물이라고 본다.
 - 다원적 권력 이론은 권력은 다양한 경쟁적 엘리트에게 분산되어 있으며, 엘리트는 대중의 선호에 민감하게 반응하기 때문에 지배 엘리트의 이익에만 부합되도록 정책 과정이 전개되기보다는 다양한 대중의 선호가 반영되는 정책 과정이 전개된다는 것이다.

 3) 다원주의의 특성

 - 권력이 다양한 세력에 분산되어 있으며 부, 명성, 정부의 공식적 지위, 정보 등이 분산된다.
 - 사회의 각종 이익집단은 정부의 정책 과정에 동등한 접근 기회를 가지고 있으나 이익집단의 영향력은 조직원 수, 재정력, 리더십, 응집성 등에 따라 달라진다.
 - 이익집단 간의 영향력의 차이는 있지만 전체적으로 균형을 이루고 있으며 어떤 이익도 영원히 배제될 수 없다.
 - 이익집단 간에는 상호 경쟁적이며 기본적으로 게임의 규칙을 준수하는 데 합의를 보고 있다.
 - 정책 과정의 주도자는 경쟁하는 이익집단이다.
 - 정부의 역할은 갈등적 이익을 조정하는 중개인 혹은 게임 규칙의 준수를 독려하는 심판자의 역할을 수행한다.

2. 신다원주의론

1) 다원주의의 비판

 - 다원주의는 지나치게 집단의 중요성을 강조하고 있으나, 집단의 영향력 활동과는 상관없이 자유스럽게 정책을 결정할 수 있는 능력을 정부가 가지고 있다. 정부는 소극적인 역할에 머무르는 것이 아니라 관료의 이익 또는 정부의 의지에 따라 이익집단의 영향력 행사에 구애되지 않고 독자적으로 정책을 결정할 수 있다. 
 - 다원주의는 정책 과정에서 이데올로기의 역할을 고려하고 있지 않다. 이데올로기는 정책의 본질을 규정하는데 그리고 정책 과정에 어떤 집단들이 접근성을 보장받고 있는가에 큰 영향을 미친다.
 - 다원주의는 정부에 가해지는 외적인 환경이나 구조적인 제약 등을 고려하고 있지 못한다.
 - 잠재적 집단이나 정부 부처 간 견제 균형이나 특수 이익이 지배하지 못한다는 것에 대한 의문이 있다.
2) 신다원주의 : 다원주의에 대한 비판을 수용하여 새로운 다원주의 관점을 제시한다.
 - 고전적 다원주의가 기업가의 특권적 지위를 제대로 고려하지 못했다는 점을 비판하고 기업가 집단이 가진 특권적 지위가 현실의 정책 과정에서 나타나고 있음을 인정한다.
 - 정부를 중립적 조정자가 아닐 수 있음을 인정하여 정부는 기업의 이익에 더욱더 반응적이며 불평등 구조를 심화시킨다고 본다.
 - 정부가 수동적으로 이익집단에 반응하기보다는 전문화된 체제를 갖추고 능동적으로 기능하는 정부 관점을 보인고 주장한다.

3. 하위 정부 모형

 미국 다원주의에서는 정책 분야별로 실질적 정책결정권을 공유하는 집합체가 있는데 이를 정책망(policy network)이라고 부르며, 이들 중 가장 널리 논의되는 것이 하위 정부(하위체제)이다. 정책 과정에서는 공식적인 참여자와 정당, 이익집단 등 비공식적인 참여자들이 다양한 형태로 참여한다. 하위정부 모형은 비공식 참여자로 분류되는 이익집단과 공식적인 참여자인 관료조직 그리고 의회의 위원회 사이의 연계적인 활동을 통한 정책의 결정에 주요 관심을 둔다.
 이익집단, 의회의 위원회, 해당 관료조직의 3자 연합이 정책영역별로 정책의 결정과 집행에 영향을 미친다고 본다. 즉 정책영역별로 이익집단, 의회의 위원회, 해당 관료조직이 하위 체제를 형성하여 정책의 주요 내용과 성격에 결정적인 영향을 미친다고 본다. 그리고 이들 정책영역별로 형성된 3자 연계는 외부로부터의 개입을 배제하고 독립적인 역할을 수행하고 있다는 것이다.
 하위 정부는 동일한 정책영역에 참여하여 영향력을 행사하고 있는 특정 이익집단, 관료, 의회의 해당 위원회가 상호 간의 이해관계를 보호하기 위하여 정책영역별로 상당히 독립적인 정치체제가 형성되고 있는 것을 지칭한다. 특정 정책영역에서 지배적인 참여자는 이해관계에 따라 특정 정책문제를 보다 능률적으로 처리하기 위하여 상호 간에 밀접한 접촉을 유지한다. 
 하위정부 모형은 각 영역별 이익집단이 의회의 관련 위원회와 행정부의 소관 관료조직과 연계해서 상당히 독립성을 지닌 하위 정부를 구축하여 해당 정책분야의 정책 결정과 집행에 영향을 미치고 있다는 것이다. 그러나 이익집단의 역할이나 활동을 지나치게 강조하여 이익집단이 활성화되어 있지 않은 곳에는 적용될 수 없고, 많은 사람의 관심을 끄는 경우라면 이익집단이 주도적인 역할을 행사할 수 없는 비판이 있다.